Docente investigador – Universidad Externado de Colombia
El panorama que se abre con el fallo de la Procuraduría, que decidió destituir al alcalde de Bogotá e inhabilitarlo por quince años para ocupar cargos públicos, es incierto. Antes de que se conociera esta decisión, para muchos inminente, ya había incertidumbre; sin embargo, una vez la decisión tomada, aunque no confirmada, en realidad, aumenta la incertidumbre.
Tanto se ha dicho, opinado y especulado sobre el tema, y desde todos los ángulos, que no es fácil aportar algo nuevo u original. Lo cierto es que, aún sin conocer ni tener certeza alguna sobre los desenlaces inmediatos, se están generando hechos y precedentes que, de una u otra manera, para bien o para mal (ojalá más para bien), con seguridad van a modificar la realidad y las instituciones locales –empezando por Bogotá- y nacionales. Sin embargo, no se trata aquí de especular, ni mucho menos de vaticinar cuáles serán esos cambios. En cambio, queremos discutir algunos aspectos que consideramos claves para contextualizar la decisión.
En primer lugar, la decisión del alcalde de modificar el modelo de gestión del aseo de la capital fue su talón de Aquiles que llevó al fallo de la Procuraduría. Las condiciones y circunstancias en las que se tomó esa decisión no fueron favorables para la administración distrital. Por una parte, existía presión desde la Corte Constitucional, por su fallo que ordenaba incluir a la población recicladora en la gestión del servicio. Por otra parte, luego de varias prórrogas de los contratos de aseo con los operadores privados, la alcaldía tenía que decidir entre lanzar nuevos procesos licitatorios, renovar los contratos existentes o sustituir a los operadores vigentes por operadores públicos, sin pasar por una nueva licitación. El optar por esta última opción, que dejaba por fuera a los operadores privados, fue lo que desencadenó los problemas con el desenlace conocido hasta el momento.
La reiterada renovación de los contratos con los operadores, en vez de adelantar nuevas licitaciones, se debió principalmente a que los pliegos no cumplían con la exigencia de la Corte Constitucional de incluir a los recicladores. La alcaldía de Petro no desconocía la necesidad de reanudar el proceso licitatorio, pero requería más tiempo para hacerlo en las nuevas condiciones, por eso tomó la decisión que tomó. Prueba de ello es que al hacerlo, se hizo explícito que la asunción del servicio por el Distrito (EAAB, Aguas de Bogotá) era temporal y que, al cabo de algunos meses, lanzaría un proceso licitatorio en el que podían participar quienes así lo quisieran. Otra cosa fue la manera como finalmente ocurrió el cambio, sin ningún acuerdo con los operadores que se vieron excluidos de sus cómodas posiciones, ganadas la primera vez por licitación y luego ratificadas por decretos de los anteriores alcaldes, es decir sin competencia alguna.
El problema para Petro fue que afectó intereses poderosos, que, según afirma Emilio Tapia (corroborado por antiguos trabajadores de algunas de las empresas operadoras), se encargaron de planear un saboteo los días previos al 18 de diciembre de 2012, cuando tendrían que dejar de prestar el servicio por el vencimiento de la última prórroga. Pues bien, uno de las causales del fallo de la Procuraduría, el supuesto daño ambiental causado a los ciudadanos por un servicio prestado en condiciones inadecuadas (inexperiencia en la prestación del servicio, equipos inapropiados), habría sido causado por el saboteo de los operadores, no por la alcaldía. Pero aún si se reconocen las fallas, por lo demás evidentes, en la prestación del servicio por parte del Distrito en las primeras semanas, la decisión de la Procuraduría es claramente abusiva y desmedida.
El hecho de que el Distrito haya asumido el servicio de aseo en las circunstancias descritas, no favoreció en nada la posibilidad de prestarlo en condiciones óptimas, y ello explica la improvisación y los problemas generados. En esa oportunidad, creímos que esa salida en falso del alcalde estaría reduciendo sensiblemente sus posibilidades políticas en el futuro inmediato, es decir creímos que ello podría generar una especie de castigo político. Pero con la decisión de la Procuraduría se configura un castigo disciplinario que, por excesivo y por provenir de un personaje que genera muchas resistencias entre diversos sectores de la sociedad, ha generado apoyos al alcalde y ha agudizado el rechazo a Ordoñez.
En segundo lugar, la Procuraduría alega violación de la competencia por parte del Distrito al relegar a los operadores. Originalmente, el servicio de aseo es un bien público, indelegable al sector privado porque no se puede obligar a nadie a pagar y porque, una vez provisto el servicio de recolección de basuras, todos se benefician por igual, es generador de externalidades positivas. Sin embargo, la posibilidad de facturar el servicio conjuntamente con el de acueducto o el de electricidad, permite cobrar por él y privatizarlo. Además, se introduce competencia por el mercado a través de las licitaciones, las cuales les entregan el derecho exclusivo de explotación (monopolio) a los ganadores, cada uno de los cuales es beneficiario de un sector de la ciudad (áreas de servicio exclusivo, según la ley). Absurdo sería admitir competencia en el mercado, varias empresas disputándose los clientes en cada cuadra, creando un verdadero caos. Este argumento de la Procuraduría (el de la violación del principio de competencia) tendría más validez, pero estaría desconociendo el contexto de la decisión del alcalde, el hecho de que la asunción del servicio por el Distrito no era permanente, y que vendrían nuevas licitaciones. En este sentido, de nuevo la decisión aparece como desproporcionada.
Además de las fallas del mercado y de su manejo, lo político ha jugado un papel esencial en la actual crisis. Es necesario desarrollar un debate sobre la delgada línea que separa lo político de la gestión administrativa: se accede al poder por medio de la acción política, pero una vez allí, los funcionarios elegidos deben despolitizarse, solo les queda la burocracia, el manejo administrativo, la gestión, que son otras formas de la política: la acción colectiva, la política pública. ¿Para que exista cierta coherencia entre el antes (la campaña política) y el después (la gestión pública) se necesitarían unos requisitos previos de idoneidad para ocupar cargos administrativos? Aunque pareciera adecuado, esto no concuerda con un aspecto esencial de la democracia, la voluntad popular, que no obedece siempre a ese tipo de criterios. No siempre se elige a los más capaces sino a los más locuaces o rapaces.
La textura abierta de la Constitución de 1991, que muchos critican por su naturaleza social (Estado social de derecho), es la que ha permitido, a través del Código Disciplinario Único (Ley 134 de 2002), la estocada del procurador a un número enorme de alcaldes y otros funcionarios públicos. Un arma de doble filo, en manos de un fundamentalista religioso y sesgado políticamente. Sin embargo, la destitución e inhabilidad contra Petro ha activado la discusión sobre la validez de dicha normatividad y especialmente sobre los evidentes abusos perpetrados por el actual procurador. Lo que parece claro es que, el Código disciplinario abrió un enorme boquete al definir un sinnúmero de requisitos y obligaciones cuya no observancia o incumplimiento puede ser causal de sanciones, considerando, eso sí, que el procurador ha sido muy selectivo al decidir contra quién aplicarlas y contra quién no. Rodrigo Uprimny, que conoce del tema, es de la opinión que un simple cambio en la ley resolvería el problema. Pues bien, miembros de la bancada del Polo radicaron ante la Secretaría General de la Cámara un proyecto de ley modificatorio de las funciones del procurador.
Por lo demás, según algunos, la Procuraduría es un organismo redundante, pues la Constitución de 1991 al crear la Fiscalía General, fortalecer la Contraloría y crear la Defensoría, generó duplicación de funciones y competencias.
¿Tiene límites el desmedido y arbitrario poder del procurador? ¿Tiene competencias para fallar sobre temas como la competencia en servicios públicos? ¿No le correspondía ese tema a la Superintendencia de Industria y Comercio o a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico? Son algunas de las preguntas que deberían despejarse en el futuro próximo y que, de llegar a ser así, deberían generar reformas para aclarar y simplificar un marco normativo que contiene fallas, en parte propiciadas por un desarrollo desordenado y desmesurado de nuestra actual Carta Política.
Por lo pronto, la principal carta con la que cuenta Petro es la solicitud de medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -CIDH, alegando principalmente la violación de los derechos políticos de sus electores, que habrían sido vulnerados por la decisión de la Procuraduría. Adicionalmente, existe la posibilidad de realizar unos comicios, aprobados ya por la Registraduría, que permitirían poner a prueba el apoyo con que cuenta el alcalde, y que, de paso, se enfrentarían con los resultados de la iniciativa de revocatoria de mandato que todavía enfrenta el alcalde. Siempre y cuando estos dos procesos se lleven a cabo antes de una eventual ratificación de la decisión de la Procuraduría.
Una de las paradojas de la política colombiana que puesta en evidencia por la actual crisis, surge de la comparación entre la revocatoria del mandato y la destitución e inhabilitación por la Procuraduría. Por una parte, aunque la iniciativa de revocatoria de mandato se basa en la consideración de que la administración no está realizando un buen gobierno y, por lo tanto, no garantiza una gestión y unos resultados adecuados, la manera de ratificarla es mediante un proceso de participación y recolección de firmas. Es decir, lo que en últimas decide si el funcionario se queda o se va, es un mecanismo de participación que mide la percepción y la opinión de una parte de la ciudadanía, sin que por ello medie un procedimiento de discusión pública que permita evaluar objetivamente la gestión y los resultados alcanzados. Por ello, la revocatoria puede ser objeto de manipulaciones.
Por otra parte, las decisiones administrativas de la Procuraduría, tanto las de destitución como las de inhabilitación, supuestamente deben ser el resultado de análisis objetivos de determinados hechos, mucho más concretos que en el caso de la revocatoria. De manera que, no pueden, en teoría, ser inspiradas por prejuicios políticos o ideológicos. Tenemos, pues, por un lado, un mecanismo democrático y participativo (la revocatoria) que no se apoya en el análisis objetivo de los hechos, y por otro lado, uno de carácter administrativo (el control disciplinario de la Procuraduría) que, debiéndose apoyar en análisis de hechos, estaría siendo objeto de utilización política e ideológica por el actual procurador.
Defendiéndose, Petro revolvió el avispero político, interviniendo en política. Si sale bien librado de la decisión del 9 de diciembre, ¿escapará de una sanción por participación en política? Dicen que la actual coyuntura ha catapultado políticamente a Petro. Esto tendría sentido si el ex alcalde (por destitución) pudiera lanzarse como candidato a la presidencia, en caso de no confirmarse la inhabilidad. Pero si se mantiene esta decisión, ¿a qué tipo de participación política se refieren quienes afirman la vigencia política de Petro? ¿O quién lo representaría? Amanecerá y veremos. Tomade de la Edición N° 00382 – Semana del 20 al 26 de Diciembre – 2013 Caja de Herramientas
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