El caso Petro es una lucha por la democracia y el Estado de derecho

Carlos Rodríguez Mejía Profesor de la Universidad Santo Tomás de Bogotá*

- Consultor en Derechos Humanos 

La Corte considera que el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención.

Corte IDH, Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, Sentencia de 6 de agosto de 2008 Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 142 y 143.

En la arbitraria sanción que la Procuraduría le impuso al alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, no solo se infringen las normas constitucionales colombianas y el derecho internacional de los derechos humanos vigente en Colombia, sino que se ponen en riesgo los valores democráticos y del Estado de derecho que proclama el sistema interamericano de protección de los derechos y libertades fundamentales.

En primer lugar, la Procuraduría no es un órgano judicial y sin embargo, en contra de lo previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la Convención o CADH) y en el texto constitucional colombiano, decide conculcar los derechos políticos de Gustavo Petro y sus electores; en segundo lugar, en el proceso disciplinario la Procuraduría no aplicó las reglas del debido proceso, pese a las prescripciones tanto del texto de la Constitución de 1991 como de la mencionada Convención, en tercer término, el ordenamiento jurídico interno colombiano no ofrece a las víctimas, es decir, al Alcalde y a quienes lo eligieron, cuyos derechos, reconocidos en las normas constitucionales y convencionales, se han vulnerado, un recurso sencillo, rápido y efectivo para proteger esos derechos.

Finalmente, todo el proceso y la actuación de la Procuraduría es un proceso sesgado ideológicamente que afecta los derechos políticos de las víctimas, que son derechos cuya suspensión no se admite ni siquiera en momentos de emergencia cuando exista una amenaza contra la independencia o la seguridad del Estado, provenientes de una guerra, o de un peligro público o de otra emergencia1.

La democracia y el Estado de derecho en juego

El sistema interamericano de protección, que no es neutral en cuanto al régimen político que debe imperar en los Estados del hemisferio para respetar y garantizar los derecho humanos de quienes habitamos esta parte del mundo, pues proclama que “Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla” y la concibe como representativa y participativa, integrada, entre otros, por los siguientes elementos esenciales: “el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”2.

Se destaca el régimen plural de partidos, lo que significa, ni más ni menos, garantías para el ejercicio de la oposición política y, sobre todo, posibilidades de que al ejercer el gobierno, los partidos y movimientos que han sido opositores y que no coinciden con las formaciones políticas mayoritarias, puedan desarrollar sus programas políticos si accede, en elección libres, justas y mediante sufragio universal, a gobiernos locales y regionales.

En este sentido, la Corte Interamericana ha proclamado:

[…] las voces de oposición resultan imprescindibles para una sociedad democrática, sin las cuales no es posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes visiones que prevalecen en una sociedad. Por ello, la participación efectiva de personas, grupos y organizaciones y partidos políticos de oposición en una sociedad democrática debe ser garantizada por los Estados, mediante normativas y prácticas adecuadas que posibiliten su acceso real y efectivo a los diferentes espacios deliberativos en términos igualitarios, pero también mediante la adopción de medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, atendiendo la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales3.

En este contexto, la sanción impuesta por la Procuraduría constituye una acción contra un gobierno de izquierda, que fue elegido con un programa concreto de inclusión social, de medidas para superar las desigualdades, de promover el respeto por la naturaleza y enfrentar el calentamiento global, y de organizar el desarrollo de la ciudad sin despilfarrar recursos, pero asegurando condiciones urbanas y reales para generar mejores niveles de vida a todos los habitantes, pero especialmente a los más pobres y a las víctimas de la violencia social y política.

Los cargos de la Procuraduría acusan al Alcalde de haber violado el principio de la libre competencia, por promover una empresa pública de aseo, que sin constituir un monopolio, apoyara la inclusión de la población de recicladores, que hace parte de uno de los sectores en situación de mayor vulnerabilidad, como verdaderos participes del negocio, tal como lo había ordenado la Corte Constitucional colombiana4.

Igualmente, pese a que cambió la forma de relacionarse con los grandes contratistas, quienes dejaron de ser concesionarios y pasaron a ser contratistas de la Administración de la ciudad, lo que significó, una rebaja para la ciudadanía en las tarifas de la recolección, lo acusa de afectar el principio de la libre empresa.

Otro de los cargos es que la administración de Bogotá, en cabeza del Alcalde, puso en grave riesgo la salud de los habitantes, por la acumulación de basuras, cuando los informes técnicos dicen lo contrario y esta situación se debió a que los concesionarios, en contra de la ley, no devolvieron los vehículos recolectores tal como lo ordena la ley5.

Claramente lo que la Procuraduría valoró negativamente fueron políticas públicas y no conductas impropias, mucho menos corruptas, del Alcalde y la administración. Es por ello que el Procurador ha dicho que destituyó a Petro por mal a alcalde6, como si su función fuera la de calificar la gestión de los funcionarios y no, como manda la Constitución, “ejercer el poder disciplinario” (Art. 277 de la Constitución).

Las actuaciones del Procurador son además, abiertamente contrarias al Art. 237 de la Convención Americana, que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto8, es decir, “tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno (…)9(Destacado por fuera del original).

La restricción que impone el inciso 2 del Art. 23 de la Convención, en el sentido de que la regulación de los derechos políticos solo puede provenir de un juez penal en una causa de tal naturaleza, deja patente la falta de competencia del Procurador, funcionario no judicial, para destituir a un funcionario elegido por votación popular y para inhabilitarlo para ocupar cargos públicos.

El debido proceso:

El debido proceso no solo se debe aplicar en los procesos judiciales, sino también en las actuaciones administrativas10 como la que adelantó la Procuraduría y que culminó con la desproporcionada sanción al Alcalde Petro.

Muchas son las transgresiones que se cometieron en el procedimiento que realizó la Procuraduría, pero los más protuberante en este caso son la falta de independencia y de imparcialidad de los funcionarios involucrados. La llamada Sala Disciplinaria, delegada por el Procurador, abrió investigación, formuló cargos, desestimó los descargos, ordenó y practicó pruebas y otras las denegó, fallo en primera instancia y, finalmente negó las recusaciones contra ellos y resolvió en contra el recurso de reposición presentado por el Alcalde y su defensa. Es decir, funcionarios contaminados, porque eran los acusadores, resolvieron todas las instancias del proceso, lo que afecta seriamente la imparcialidad que debe presidir toda actuación administrativa, mucho más si tiene un carácter sancionatorio.

Por otro lado, los mismos empleados del Procurador, pues no están amparados por una carrera administrativa y pueden ser removidos de sus cargos por aquel sin limitación alguna, lo que hace que carezcan de la necesaria independencia para actuar y deban alinearse con las posiciones de su benefactor.

Como ha dicho el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas11:

El requisito de independencia se refiere, en particular, al procedimiento y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, y las garantías en relación con su seguridad en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, en los casos en que exista, las condiciones que rigen los ascensos, traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones y la independencia efectiva del poder judicial respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo.

La falta de recursos internos adecuados para proteger los derechos conculcados:

El ordenamiento jurídico colombiano tampoco ofrece un recurso sencillo, rápido y efectivo (Art. 25 de la Convención12), que permita al ciudadano Gustavo Petro ampararse contra el acto administrativo que le impuso las sanciones de destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por el plazo de 15 años.

En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana ha sido reiterada en el sentido de que la Acción de Tutela no procede, por regla general, contra las decisiones de la Procuraduría que imponen sanciones disciplinarias, pues es un recurso subsidiario y, en el caso de esos actos administrativos corresponde decidir a la jurisdicción contencioso administrativa. En una sentencia de 2010, señaló13:

La disposición constitucional14 expone textualmente lo siguiente: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

(…)

Por regla general la acción de tutela resulta improcedente para controvertir los actos administrativos que contienen una sanción disciplinaria puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(…)

La Corte también indicó en la sentencia T-737 de 2004, que de aceptar que las sanciones disciplinarias se consideren en sí mismas un perjuicio irremediable, “implicaría que cualquier sanción disciplinaria puede ser controvertida por medio de la acción de tutela, de forma tal que el juez de tutela terminaría despojando a la jurisdicción contencioso administrativa, de sus funciones de revisar los actos administrativos de orden disciplinario” (Destacado por fuera del original).

Entonces, según la Corte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (en adelante ANRD), es el medio de defensa judicial que impide que la acción de tutela proceda, ni siquiera como “mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”15, porque el alto tribunal constitucional encuentra que no se da en este caso de las sanciones disciplinarias.

Para tramitar la ANRD, es necesario convocar a la entidad demandada, en este caso la Procuraduría, a conciliar las pretensiones que luego se expondrían en la ANRD. Esta conciliación se promueve, por mandato legal, ante la propia Procuraduría, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto que se pide anular. Una vez presentada la solicitud, esa entidad tiene hasta tres meses para realizar la diligencia. Si la conciliación se declara fallida, por falta de acuerdo, que es lo objetivamente previsible, o no se convoca su realización dentro de los tres meses posteriores, se ha de presentar la ANRD, y en esta, en la admisión, es cuando el Consejo de Estado resolvería la procedencia de decretar la suspensión provisional.

Queda claro que para entonces, si se accediera a la suspensión provisional por parte del Consejo de Estado, que es una medida excepcional prevista solo cuando este tribunal considera que es ostensible el desconocimiento de la norma superior, solo se materializaría una vez el ciudadano Petro hubiera sido separado del cargo de Alcalde y cuando, probablemente, ya se haya elegido al nuevo Alcalde.

Dicho de otra forma, el recurso judicial ofrecido por el Estado no garantiza que haya una actuación judicial oportuna para la protección de los derechos políticos arrebatados para impedir el daño irreparable.

Las medidas cautelares de la CIDH, el remedio para evitar un daño irreparable:

El Art. 25 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), regula las medidas cautelares, para casos de gravedad y urgencia que puedan afectar los derechos reconocidos en la Convención o al objeto de una petición16. Acceder a esta medida no implica prejuzgar sobre el fondo de un caso que ella esté conociendo –como ocurre con la sanción del Procurador a Petro, la cual es objeto de una petición ya realizada ante la CIDH-.

Por ello, la solicitud de esta medida lo único que pretenden es evitar el daño irreparable que se ocasionaría a Gustavo Petro al impedirle culminar el mandato para el que fue elegido por más de 750.0000 votantes y para los electores, quienes optaron por escoger a Gustavo Petro para participar indirectamente en la dirección de los asuntos públicos, quienes vería denegado este derecho.

Enfrentar la arbitrariedad:

Pero, como iniciamos este artículo, la cuestión que está en juego va más allá de los derechos del Alcalde y sus electores, es una lucha por defender el Estado de derecho, el régimen democrático y la soberanía popular. Por eso es importante que nos acompañen todas las personas demócratas, independientemente de su afiliación o credo político, pues solo se requiere optar entre la arbitrariedad y el derecho, entre el autoritarismo y la democracia.

Edición N° 00385 – Semana del 31 de Enero al 6 de Febrero– 2014

* Las opiniones expuestas en este artículo no expresan el punto de vista de la Universidad y solo comprometen a su autor.

1 Convención Americana, Art. 27. SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS, INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Suspensión de Garantías. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos(Subrayas por fuera del original).

2 CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA, Aprobada en la primera sesión plenaria, celebrada el 11 de septiembre de 2001, Asamblea General extraordinaria, Lima, Perú.

3 Corte IDH, Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 26 de mayo de 2010, párr. 173.

4 Auto 275 del 19 de diciembre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez: “TERCERO-. ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) -o la entidad que haga sus veces-, que defina un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con destino a la formalización y regularización de la población de recicladores, que contenga acciones concretas, cualificadas, medibles y verificables, el cual debe ser entregado a la Corte Constitucional, así como a la Procuraduría General de la Nación a más tardar el 31 de marzo del año 2012. Dicho Plan deberá definirse a partir de las órdenes previstas en los numerales 109 a 118 de esta providencia.”

5 Ley 80 de 1993, sobre contratación estatal: “ARTÍCULO 19. DE LA REVERSIÓN. En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna”.

6 http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-13384457.html consultado el 31 de enero de 2014.

7 Artículo 23. Derechos Políticos.

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal (Subrayado por fuera del original).

8 Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada en la sentencia C-401/05 M.P. Manuel José Cepeda: “ (…) la noción, que podría denominarse bloque de constitucionalidad stricto sensu, se ha considerado que se encuentra conformado por aquellos principios y normas de valor constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción (C.P., artículo 93)...” (Subrayado por fuera del original).

9 Art. 93 de la Constitución colombiana.

10 Art. 29 de la Constitución colombiana.

11 Observación General No. 32, 90° periodo de sesiones 2007, “El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia”.

12 Artículo 25. Protección Judicial.

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen:

a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

13 Sentencia T-191/10. Además, ver sentencias T-451 de 2010‏, T-193 de 2007, T-1039 de 2006, T-634 de 2006, T-1137 de 2004, T-1093 de 2004, T-1190 de 2004, T-737 de 2004, T-143 de 2003, T-108 de 2003. T-743 de 2002, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-061 de 2001, T-596 de 2001, T-469 de 2000, SU-646 de 1999, T-262 de 1998, SU-111 de 1997, T-225 de 1993 y T-007 de 1992.

14 Se refiere al Art. 86 del texto constitucional colombiano.

15Constitución colombiana, Art. 86:Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

16 Artículo 25. Medidas Cautelares. 1. Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 18.b del Estatuto de la Comisión y XIII de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas cautelares. Tales medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso, se relacionarán con situaciones de gravedad y urgencia que presenten un riesgo de daño irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso pendiente ante los órganos del Sistema Interamericano. 

Tomado del semanario virtual Caja de Herramientas