Los dilemas del POT de la Bogotá Humana

Por Pedro Ignacio Bernal - Docente investigador, Universidad externado de Colombia

El impase del Plan de Ordenamiento Territorial del hoy ex alcalde Petro es el resultado de ciertos obstáculos y contradicciones que conviene analizar.

El primer obstáculo es de naturaleza legal y proviene de la ley 388 de 1997, o Ley de Desarrollo Territorial, que sentó las bases actualmente vigentes para la elaboración por parte de todos los municipios de sus planes de ordenamiento territorial (POT). Allí se señala que estos deben obedecer a una planeación de corto, mediano y largo plazo. El corto plazo sería el tiempo de una administración municipal, el largo plazo tres administraciones consecutivas. Lo anterior significa que, una vez adoptado el POT de un municipio, con la aprobación del Concejo Municipal, deben respetarse sus lineamientos básicos a lo largo de tres periodos, luego de los cuáles sí sería posible adoptar uno nuevo. Lo que por supuesto no impide que, mientras se cumple el plazo total, se puedan realizar modificaciones parciales, las cuales no deben suplantar los elementos centrales del plan inicialmente aprobado.

Por razones de coherencia, la misma ley ordena la articulación del POT con el Plan de Desarrollo del municipio y sus respectivos planes sectoriales. Con ello surge una posible contradicción: los planes de desarrollo municipal duran el tiempo de las administraciones de turno, en tanto que los POT, en lo que respecta a sus determinantes fundamentales o prioridades (ambientales, de conservación cultural e histórica y artística, desarrollo de infraestructuras básicas y determinaciones contenidas en los Planes Metropolitanos si es el caso)1, son de largo plazo, lo cual implicaría que aquellos deben adaptarse a estos. Pero una cosa es la articulación, y otra la subordinación. La administración Petro quiso adaptar el POT vigente a su política (algo legítimo, por lo demás), pero chocó con la mencionada restricción. En este caso, la política se ve cuestionada por una restricción legal.

De acuerdo con la ley el contenido del POT debe armonizarse con el contenido del Plan de Desarrollo Económico y Social de cada municipio. Al elaborar cada cuatro años este último plan, los alcaldes deben tener en cuenta las determinaciones de mediano y largo plazo establecidas por el POT en materia territorial. ¿Pero tener en cuenta significa acatar integralmente el contenido del POT vigente? ¿No implicaría esto restringir el derecho de cada administración elegida popularmente de adelantar una planeación territorial acorde con las propuestas de política que fueron favorecidas por los electores? ¿Si el plan de desarrollo debe ajustarse al POT, no podría esto coartar o limitar la adopción y ejecución de las políticas elegidas? Los anteriores interrogantes son importantes, sobre todo si se parte de la premisa de que los POT no son neutros, es decir, las políticas territoriales tienen efectos prácticos en materia de segregación socio-espacial, precios del suelo urbano, dotación de infraestructuras urbanas (de movilidad, vivienda, servicios públicos domiciliarios, servicios educativos y de salud, etc.), y en general en cuanto al reparto de las cargas y beneficios de la urbanización. De manera que, aunque es deseable la continuidad de las políticas más allá de una sola administración municipal (y ese es uno de los propósitos de los planes de largo plazo) y que es necesaria laarticulación entre planes sectoriales y espaciales, pueden generar obstáculos y contradicciones.

Al hacer énfasis en los principios de articulación y continuidad, la Ley 388 de 1997 supuso implícitamente la neutralidad de la planeación territorial, dando cabida a contradicciones como la que enfrenta la actual administración distrital de Bogotá. Cualquier proceso de planeación, más aún si está concebido a largo plazo, está sujeto a ajustes y modificaciones. La Ley de Desarrollo Territorial no ofrece mecanismos para resolver este tipo de eventos, en especial cuando los cambios políticos son de consideración. En este sentido, se convierte en una camisa de fuerza.

¿Cómo manejar los cambios de prioridades entre una administración municipal y otra? ¿Son los criterios y premisas de hoy válidos dentro de cuatro u ocho años? Por supuesto que un retroceso en materia ambiental sí exigiría y justificaría cierta rigidez normativa para garantizar la preservación de recursos como el agua, el aire, el paisaje natural. ¿Pero si un cambio en la política se concibe para avanzar en equidad (reduciendo la segregación socio-espacial, por ejemplo), no sería legítimo?

El Consejo de Estado se pronunció recientemente contra la adopción del POT por decreto, luego de que el Concejo Distrital no aprobara el POT con las modificaciones propuestas por la administración capitalina. Por su parte, la Veedora Distrital critica la propuesta de modificación excepcional del POT diciendo que la administración, en su afán de forzar un nuevo “modelo de ciudad”, evade deliberadamente los requerimientos legales vigentes. En particular aduce que el modelo propuesto de centro ampliado contradice el modelo vigente de centro y centralidades.

El segundo gran obstáculo es de carácter económico. El Programa de Revitalización del Centro de la Administración Distrital busca una mayor concentración en el centro ampliado, con claros beneficios en términos de reducción de los desplazamientos de los nuevos habitantes, menor contaminación y menores costos de dotación en infraestructuras de servicios públicos. Pero, habilitar para vivienda de carácter social terrenos, lotes e inmuebles centrales sub utilizados o sin ningún uso, enfrenta serias restricciones pues con seguridad sus propietarios los mantienen con motivos especulativos (lotes de engorde), máxime si se consideran las expectativas de fuertes alzas de precios con motivo del Plan Centro. Es pues un plan que pretende reducir la segregación de la ocupación del espacio habitado, pero que debe resolver una restricción de mercado (las alzas especulativas del precio del suelo urbano). Eso explica la tendencia de los planes anteriores a adaptarse al mercado (los pobres solo pueden pagar viviendas ubicadas en la periferia urbana), o al menos a no oponerse a esta tendencia. Así, pues, a la política de Petro en materia territorial se le podrá tachar de utópica o de ir a contracorriente de las fuerzas del mercado, pero no de incoherente con su plan de desarrollo.

Sin embargo, la mencionada ley también ofrece algunas herramientas para generar recursos para la construcción de vivienda social e infraestructuras urbanas. En efecto, por medio del reajuste de tierras se pueden englobar lotes sin edificar para subdividirlos de acuerdo con un proyecto y dotarlos de infraestructura básica, y la integración inmobiliaria permite englobar inmuebles para desarrollarlos, construirlos o renovarlos. La figura de desarrollo y construcción prioritarios es un instrumento para la gestión del suelo urbano, que sin cuestionar la propiedad de los terrenos o inmuebles, permite su desarrollo de acuerdo con las estrategias de desarrollo y ordenamiento de los POT. Además de laenajenación forzosa (que se aplica cuando los terrenos e inmuebles no cumplen con la función social de la propiedad), está la enajenación voluntaria (en el caso de terrenos o inmuebles declarados previamente como de utilidad pública) y la expropiación (por vía judicial o administrativa) que implica indemnización. Y por último, existe un instrumento financiero poderoso, la participación en plusvalías urbanas, que permite que el municipio o distrito recupere entre el 30% y el 50% de la valorización (plusvalía) de los terrenos o inmuebles cuando ésta sea generada por una decisión de la administración: a) por incorporación de terrenos al perímetro urbano; b) por cambios de uso de terrenos e inmuebles; c) o por autorización de mayores densidades de ocupación del suelo. Estos recursos pueden ser destinados a la construcción de vivienda de interés social y de infraestructuras públicas2.

Una adecuada combinación de estos instrumentos podría apoyar una política como la formulada por la actual administración, siempre y cuando se superen los obstáculos legales que ponen en tela de juicio el POT y se cuente con la fortaleza institucional necesaria para implementarlos frente al poderosos gremio de los propietarios rentistas, especuladores y ausentistas.

Tomado de Edición N° 00396 – Semana del 25 de Abril al 1 de Mayo – 2014

1 Al plantear estas prioridades, los POT no solo pretenden garantizar el respeto a normas y regulaciones previamente establecidas, sino que también otorgan especial importancia a dimensiones esenciales para un desarrollo territorial equilibrado.

2 Según la ley, los recursos provenientes de la participación en plusvalías urbanas pueden destinarse a: compra de predios o inmuebles para planes de vivienda de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructura vial, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales, adecuación de asentamientos urbanos de desarrollo incompleto o inadecuado; proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes; macroproyectos y programas de renovación urbana; y fomento a la creación cultural y mantenimiento del patrimonio cultural.